ISSN 1648-2603 VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2009. Nr. 28. Administraciniai pertvarkymai Užnemunėje (1795 1915 m.) Antanas Šenavičius Kauno technologijos universitetas, K. Donelaičio g. 20, 44239 Kaunas Vainius Smalskys Mykolo Romerio universitetas, Valakupių g. 5, LT-10101 Vilnius Šiame straipsnyje analizuojama vienos iš Lietuvos dalių Užnemunės valdymo permainos po Trečiojo Abiejų Tautų Respublikos (Lenkijos ir Lietuvos valstybės) padalijimo. Ši teritorija buvo administruojama Prūsijos, vėliau vasalinės, nuo Prancūzijos priklausomos Varšuvos kunigaikštystės, po to perėjo į Rusijos imperijos jurisdikciją. Straipsnyje teigiama, kad Prūsijo valdymo laikotarpiu Užnemunėje buvo įvesta griežta administracinė ir teisinė tvarka. Varšuvos kunigaikštystės valdymo metais šios teritorijos administravimo modelis nesiskyrė nuo kitų kunigaikštystės teritorijų ir iš dalies buvo panašus į prancūziškąją administravimo sistemą. Pradiniame Rusijos valdymo etape (1815 1831 m.) Užnemunėje vyravo panaši į prancūziškąją administravimo sistema. Straipsnio autorių teigimu, po 1831 ir 1863 metų sukilimų Rusijos administracinis valdymas Užnemunėje (kaip ir kitos Lietuvos dalyse) griežtėjo. Reikšminiai žodžiai: administracija, Užnemunė (Lietuvos teritorijos dalis), valdymo kaita, reformos, 1795 1915 metai. Keywords: administration, Uznemune (district of Lithuania), reforms, changes of governance, years of 1795 1915. Įvadas Daugelis autorių bendrosios ar teisės istorijos aspektu tyrinėja lietuviškosios Užnemunės socialinę, ekonominę, politinę raidą bei teisės sistemos pokyčius (1795 1915 m.). Lietuvos istorijos ir teisės istorijos tyrinėtojai Užnemunės valdymo sistemos kaitą analizavo ir dabar analizuoja atsižvelgdami į įstatymų ir kitų teisės aktų pakeitimus, priklausiusius nuo šią teritoriją valdžiusių valstybių įtakos [1, p. 24; 7, p. 152 155; 8, p. 72 74, p. 109, p.119 124; 10, p. 22 23]. Lenkų ir vokiečių autoriai administracinius pokyčius Užnemunėje tyrinėjo Varšuvos kunigaikštystės, autonominės Lenkijos karalystės bei Prūsijos istorinių bei teisinių transformacijų kontekste [3, p. 271 273; 12, p. 127]. Lietuvių istorikai administraciniams pertvarkymams Užnemunėje skyrė mažai dėmesio, jų tyrimo objektas buvo apskritai visos Lietuvos teritorijos valdymo ypatumai nuo XVIII a. pabaigos iki XX a. pradžios [4, p. 32 33; 13, p. 77]. Šio straipsnio autoriai pirmą kartą pabandė ne tik istoriniu ir teisiniu aspektu išanalizuoti administracinius pertvarkymus šiame Lietuvos regione (po Trečiojo Abiejų Tautų Respublikos padalijimo), bet ir išsamiau panagrinėti viešojo administravimo reformų raidą ir pertvarkymų padarinius. Administracinės reformos šiame regione buvo įgyvendinamos pagal pavyzdį šalių, kurios nuo XVIII a. pabaigos iki XX a. pradžios administravo šį lietuvišką kraštą. Straipsnio tikslas išanalizuoti administravimo pertvarkymų kaitą lietuviškoje Užnemunėje Prūsijos, vasalinės Varšuvos kunigaikštystės (priklausomos nuo Napoleono Prancūzijos) ir carinės Rusijos (autonominės Lenkijos karalystės, vėliau Augustavo vaivadijoje ir Suvalkų gubernijoje) valdymo laikotarpiu ir 99
nustatyti administracinių pertvarkymų kaitos periodus. Lietuviškosios Užnemunės valdymo kaita XVIII XIX a. sandūra tai politinė, administracinė ir teisinė sumaištis, kurią sukėlė kardinalios politinės permainos Abiejų Tautų Respublikos padalijimai ir Lietuvos Didžiosios Kunigaikštijos okupacija. Rusijos kariuomenei užėmus visą Lietuvos teritoriją iki Nemuno ir inkorporavus kraštą į imperijos sudėtį buvo pertvarkytas administracinis teritorinis skirstymas, naikinant buvusius ir kuriant naujus administracinio valdymo institutus Galiausiai 1795 m. spalio 24 d. Peterburge buvo pasirašytas Rusijos, Austrijos ir Prūsijos susitarimas dėl trečiojo Lenkijos ir Lietuvos valstybės žemių pasidalijimo. Rusija užgrobė didžiąją dalį etninių Lietuvos žemių iki Nemuno (Žemaičių kunigaikštiją, Vilniaus ir Trakų vaivadijas), taip pat Voluinę ir Kuršą. Prūsija ir Austrija pasidalijo likusias po ankstesnių padalijimų Lenkijos žemes. Užnemunė (būsimasis Suvalkų kraštas, dabartinė Suvalkija), t. y. pietinė Žemaičių kunigaikštijos ir pietvakarinė Trakų vaivadijos dalis (abi kairėje Nemuno pusėje), atiteko Prūsijai. Nemunas tapo abiejų skirtingoms valstybėms tekusių Lietuvos dalių riba [2, p. 286]. Iš prijungtų Lenkijos ir Lietuvos žemių Prūsijos vyriausybė sudarė atskirą provinciją Naująją Rytų Prūsiją (Naujuosius Rytprūsius) su centru Balstogėje (Bialystoke). Paskutiniais Lenkijos ir Lietuvos valstybės (Abiejų Tautų Respublikos) gyvavimo metais besiformuojanti savivaldos sistema buvo panaikinta. Reikia pripažinti, kad dar Respublikos laikais pradėtas kurti profesionalus valstybės tarnautojų korpusas iš dalies likviduotas arba perduotas vokiškosios biurokratijos kontrolei. Naujieji Rytprūsiai buvo suskirstyti į Balstogės (Bialystoko) ir Plocko departamentus, departamentai į pavietus, pavietai į parapijas. Lietuviai gyveno trijuose šiauriniuose Balstogės departamento pavietuose: Marijampolės, Kalvarijos ir Vygrių. Senoji tvarka buvo pakeista: įvesti griežti prūsų įstatymai, sustiprinta drausmė, bajorų teisės apkarpytos, paliktos tik tos, kurios buvo Prūsijoje. Lyginant su ankstesniąja būkle valstiečių gyvenimas kiek palengvėjo, nes jų teisinė padėtis buvo sulyginta su Prūsijos valstiečiais. Tada Prūsijoje jau imta naikinti baudžiavą. Prūsų valdžia siekė lietuviškosios Užnemunės gyventojus izoliuoti nuo Rusijai atitekusios Lietuvos žemių dalies. Kad gyventojai katalikai nepriklausytų Žemaičių ir Vilniaus vyskupijoms, 1798 m. buvo įsteigta atskira Vygrių vyskupija, kuri nuo 1818 m. vadinosi Seinų vyskupija. Siekdama kuo greičiau asimiliuoti kraštą, Prūsijos vyriausybė siuntė į Naujuosius Rytprūsius vokiečių valdininkus, biurgerius ir dvarininkus. Galima sutikti su nuomone, kad germanizacijos tikslais vokiečių valdžia apgyvendino čia daug kolonistų valstiečių iš Viurtenbergo, Badeno, Pfalco ir kitų vokiškųjų provincijų. Jiems įsikurti sudarė palankias sąlygas: skyrė lėšas persikelti, parinko geresnius žemės sklypus, atleisdama naujakurius trejiems metams nuo bet kokių mokesčių bei prievolių (taip pat ir nuo rekrutų), teikė paramą pinigais, sėkla ir kt. [2, p. 287]. Lietuvos teisės istorijoje teigiama, kad Užnemunėje valdininkai buvo vokiečiai [11, p. 114 118]. Iš dalies tai yra tiesa, tačiau lietuviškoje Užnemunėje ir kitose Naujosios Rytų Prūsijos teritorijose (kur vyravo lenkų tautinė dauguma), administracijoje dirbo ir lenkų kilmės valdininkų. Lenkų kilmės valdininkų privalėjo gerai kalbėti vokiškai [9, p. 103 116]. Mūsų nuomone, lenkų kilmės valdininkų skyrimas į Naujosios Rytų Prūsijos institucijų pareigybes gali būti siejamas su paskutinių Abiejų Tautų Respublikos administracinių reformų rezultatais. Valdymo reformos Lenkijos ir Lietuvos valstybėje buvo įgyvendintos 1773 1775 m. ir Ketverių metų Seimo (1788 1792 m.). Buvo suformuota Nuolatinė Taryba (vykdomoji valdžia) ir suskirstyta į penkias komisijas: karo, iždo, užsienio, policijos (administracijos) ir teisingumo. Šių komisijų suformavimas buvo vienas pirmųjų žingsnių profesionaliai valstybės tarnybai Abiejų Tautų Respublikoje kurtis [5, 38 47]. Rusijai, Austrijai ir Prūsijai sunaikinus Lenkijos ir Lietuvos valstybę, tikėtina, kad nedidelė dalis valdininkų perėjo dirbti į okupantų sukurtas naujas administracines įstaigas. Tai buvo bajorų (vienas kitas priklausė miestiečių luomui) atstovai. Lietuviškasis elementas, vyravęs Užnemunėje, priklausė valstiečių luomui. Baudžiavos naikinimo procesas buvo dar tik prasidėjęs, todėl lietuvių valdininkų šioje teritorijoje negalėjo būti. Naujoji Rytų Prūsija suiro 1807 m. dėl tarptautinių ir politinių įvykių, turėjusių svarbių padarinių Užnemunės istorinei, administracinei ir teisės raidai. 1806 1807 m. kare Napoleonui sutriuškinus Prūsiją ir sudavus stiprų smūgį atėjusiai jai padėti Rusijos kariuomenei, prancūzų armija užėmė Šiaurės Prūsiją iki Nemuno. Tada prancūzai užėmė ir lietuviškąją Užnemunę. Iš Prūsijai priklausiusių žemių liko neužimtas tik kitapus (dešinėje) Nemuno esantis Klaipėdos kraštas. 1807 m. liepos 7 d. 100
Tilžėje tarp Napoleono ir Aleksandro I buvo sudaryta taikos ir sąjungos sutartis [12, p. 127]. Apibendrinus galima teigti, kad Tilžės taikos sutartimi Prūsija neteko lenkų ir lietuvių žemių, įgytų per antrąjį ir trečiąjį Lenkijos ir Lietuvos valstybės padalijimus. Iš šių žemių buvo sudaryta nauja valstybė Varšuvos kunigaikštystė, apėmusi apie 102 tūkst. km 2 plotą ir turėjusi apie 2.5 mln. gyventojų. Taigi Tilžės taika buvo pakeistos per trečiąjį Abiejų Tautų Respublikos padalijimą nustatytos valstybių sienos. Sudarant naują nedidelę valstybę trijų senosios Lenkijos ir Lietuvos valstybės pasidalytojų (Prūsijos, Austrijos ir Rusijos) kaimynystėje nebuvo pabrėžiama, kad atkuriama Lenkija. Tad valstybė gavo jos sostinės Varšuvos pavadinimą. Varšuvos kunigaikštystė Tilžės sutartimi nominaliai buvo pavesta Napoleono sąjungininko Saksonijos karaliaus Frydricho Augusto suverenumui. Jis tapo Varšuvos kunigaikštystės kunigaikščiu. Varšuvos kunigaikštystė iš tikrųjų pateko į Prancūzijos įtaką. Iš dalies galima tvirtinti, kad ir į tam tikrą priklausomybę: politikos ir karo klausimais ji buvo glaudžiai susieta su Prancūzija. B. Dundulis teigia, kad 1809 m. po Prancūzijos karo su Austrija prie Varšuvos kunigaikštystės buvo prijungtos lenkų žemės, atimtos iš Austrijos (Krokuva ir Galicijos dalis) [4, p. 32 33]. Varšuvos kunigaikštystė buvo centralizuota konstitucinė monarchija. Jos vidaus gyvenimas buvo tvarkomas pagal Konstituciją, kurią Napoleonas, grįždamas iš Tilžės į Paryžių, 1807 m. liepos 22 d. deklaravo Drezdene. Konstitucijos ketvirtasis straipsnis skelbė: Panaikinama vergija. Visi piliečiai prieš įstatymą yra lygūs [8, p. 109], t. y. buvo panaikinta baudžiava ji pavadinta vergija, suteikta asmens laisvė ir paskelbta teisinė visų luomų lygybė. Lygias teises su bajorais įgijo miestiečiai. Manytina, kad turtingieji miestiečiai galėjo patekti į valstybės tarnybą, įsigyti žemės, dalyvauti seimuose. Kunigaikštystėje buvo sumodernintas ir centralizuotas valdymo aparatas bei kariuomenė. Lenkų viešojo administravimo istorijos tyrinėtojas J. Kornaś teigia, kad Varšuvos kunigaikštystė buvo pusiau suverenus organizmas, kurio santvarka ir administravimas buvo paremti prancūzų valdymo modeliu. Kai kurie kunigaikštystės valdymo principai buvo perimti iš austrų ir prūsų. Centrinė (vykdomoji) administracinė institucija buvo Ministrų Taryba, susidedanti iš šešių ministrų ir kontroliuojama Valstybės Tarybos, kurią rinkdavo seimas. Buvo sukurtos specialiosios direkcijos, Edukacinė direkcija ir Finansų direkcija [9, p. 103 116]. Varšuvos kunigaikštystės teritorija buvo padalyta į 6 departamentus (vaivadijas): Varšuvos, Poznanės, Kališo, Bidgoščiaus, Plocko ir Lomžos. Departamentai buvo suskirstyti į distriktus, arba pavietus. Administracinis padalijimas sutapo su ankstesniu Prūsijos administraciniu skirstymu. Lietuviškoji Užnemunė sudarė Lomžos departamento šiaurinę dalį Augustavo, Seinų, Kalvarijos ir Marijampolės distriktus. Departamentams valdyti karalius kunigaikštis skyrė prefektus, o distriktams paprefekčius. Miestai ir kaimai sudarė atskirus administracinius vienetus gminas (valsčius), arba bendruomenes [3, p. 271 273]. Trumpai išanalizavus Varšuvos kunigaikštystės administracinį-teritorinį suskirstymą galima pasiremti rusų tyrinėtojos I. Vasilenko teiginiais apie Napoleono Prancūzijos valdymo modelį. Ji tvirtino, kad Napoleono valdymo metais sustiprėjo viešojo valdymo centralizavimas ir institucionalizavimas. Prancūzijoje buvo sukurtos prefektų ir paprefekčių institucijos. Napoleonas į visus miestus paskyrė policijos komisarus ir organizavo žandarmeriją [14, p. 161 171]. Septyniuose didesniuosiuose miestuose valdžia priklausė pagal turto cenzą renkamoms miestų taryboms, o kitus miestus ir miestelius valdė prefekto skiriamas meras. Kaimo bendruomenėms vadovavo vaitai ir jų pavaduotojai seniūnai (šaltyšiai). Tai dar kartą patvirtina J. Kornaś [9, p. 103 116] teiginį, kad ši reforma Varšuvos kunigaikštystėje buvo paremta tuometinės Prancūzijos valdymo modeliu. Išanalizavus Varšuvos kunigaikštystės (taip pat jos sudėtyje esančios Užnemunės) valdymo bruožus galima teigti, kad valstybėje buvo adaptuota napoleoniškoji centralizuota ir hierarchinė valdymo sistema. Didesnių skirtumų, palygintit su Prancūzijos valdymo modeliu, Varšuvos kunigaikštystėje nebuvo. Kita vertus, šiame hierarchiniame modelyje galima pastebėti ir tam tikrų inovacijų. Napoleonas siekė atverti valstybės tarnybą visiems talentingiems piliečiams, neatsižvelgiant į jų socialinę kilmę [14, p. 161 171]. Kuo tai svarbu lietuviškosios Užnemunės valdymui? Kaip jau buvo minėta, Varšuvos kunigaikštystės valdininkų sluoksnį daugiausia sudarė bajorų ir turtingų miestiečių luomo atstovai. Mūsų nuomone, Napoleonui panaikinus baudžiavą Varšuvos kunigaikštystėje (ir Užnemunėje), lietuvių valstiečių luomo atstovams iš dalies buvo sudarytos sąlygos (ateityje) siekti valstybės tarnautojų pareigybių. Vėlesnis Užnemunės prijungimas prie Rusijos pristabdė šį valdžios institucijų demokratizavimo procesą. 101
Napoleono pralaimėjimas kovoje su Europos valstybių koalicija lėmė jo paties bei Varšuvos kunigaikštystės likimą. 1814 m. Vienoje sušauktas Europos valstybių kongresas sprendė politinės santvarkos ir valstybių sienų klausimus. Varšuvos kunigaikštystės žemių likimas tapo derybų objektu. Savo baigiamuoju aktu 1815 m. birželio 9 d. Vienos kongresas iš Napoleono suformuotos Varšuvos kunigaikštystės didžiosios dalies žemių, atitekusių Rusijai (tik Poznanės sritis buvo priskirta Prūsijai, o Galicijos dalis atiteko Austrijai), įkūrė Lenkijos karalystę. Jos karaliumi tapo Rusijos caras (imperatorius). Vienos Kongreso nutarimai, išskyrus Krokuvos respublikos prijungimą prie Austrijos 1846 m., galiojo apie 100 metų, iki Versalio taikos po Pirmojo pasaulinio karo (1919 m.) [2, p. 290]. Į Rusijos imperijai priskirtą Lenkijos karalystę įėjo ir lietuviškoji Užnemunė. Lenkijos karalystė užėmė maždaug 128 tūkst. km 2 plotą, joje gyveno apie 3,3 mln. žmonių. Iš Varšuvos kunigaikštystės sukurta Lenkijos karalystė (neoficialiai dažnai buvo vadinama Kongresine Lenkija) turėjo vidaus autonomiją. Carui, kaip karaliui, atstovavo vietininkas. Naujojoje Lenkijos karalystėje, į kurią įėjo ir lietuviškoji Užnemunė, toliau galiojo 1808 m. įvestas Napoleono kodeksas (su pakeitimais net iki 1940 m.), buvo palikta valstiečiams suteikta asmens laisvė, administracijos įstaigose lenkų kalba, savi pinigai (zlotai), vyrai tarnavo Lenkijos karalystės kariuomenėje, galiojo naujasis Grigaliaus kalendorius. Lietuviškosios Užnemunės gyvenimas šiek tiek skyrėsi nuo kitų lietuvių žemių, okupuotų Rusijos imperijos (Vilniaus, Kauno gubernijų), gyvenimo. Užnemunėje okupacinis režimas buvo švelnesnis. Lietuvių gyvenama Užnemunė įėjo į Augustavo vaivadiją (nuo 1837 m. gubernija) su centru Suvalkuose, o 1867 1915 m. iš Varšuvos generalgubernatoriui pavaldžios Augustavo gubernijos šiaurinių apskričių naujai sudarytą Suvalkų guberniją, davusią šiam kraštui naują pavadinimą Suvalkija. Joje buvo Vladislavovo (Naumiesčio), Marijampolės, Vilkaviškio, Kalvarijos, Seinų, Suvalkų ir Augustavo apskritys. Valstiečių padėtis čia per visą tą laiką beveik nesikeitė, gyvenimo sąlygos buvo geresnės negu kitose okupuotose lietuvių žemėse [7, p. 152 155]. Reikia pripažinti, kad nuo 1815 iki 1831 m. autonominės Lenkijos Karalystės administracinis režimas mažai kuo skyrėsi nuo Varšuvos kunigaikštystei primesto napoleoniško valdymo modelio. Galima teigti, kad šią karalystę (nuo 1815 iki 1831m.), palyginti su Respublikos žemėmis, tiesiogiai priklausiusiomis Rusijos imperijai, rusai valdė gana liberaliai. Tuo laikotarpiu autonominės Lenkijos karalystės administracinis valdymas buvo paremtas kolegialumo principu. Visos valdžios institucijos ir caro skiriamas vietininkas prieš priimdamos sprendimus ieškojo sutarimo. Galima paminėti, kad sprendimų priėmimo srityje Varšuvos kunigaikštystėje vyravo griežtesnis vertikalus įgyvendinimo procesas. Galima pritarti A. Janulaičio nuomonei, kad autonominėje valstybėje (pradžia buvo padaryta dar Varšuvos kunigaikštystėje) formavosi profesionalus valstybės tarnautojų korpusas, buvo įvesti egzaminai tarnautojams, naujai priimtiems į valstybės tarnybą bei norintiems siekti profesinės karjeros [9, p. 103 116]. Gana liberali (Rusijos priklausomybės sąlygomis) iki 1831 m. veikusi autonominės Lenkijos karalystės valdymo sistema lyg ir prieštarautų šio straipsnio autorių iškeltai tezei, kad lietuviškosios Užnemunės prijungimas prie Rusijos ir jos integravimas į autonominės Lenkijos karalystės sudėtį sustabdė valstybės tarnybos demokratizacijos procesą. Taip pat nesudarė sąlygų ir lietuvių kilmės tarnautojams dirbti administracinėse įstaigose. Mūsų nuomone, kokia bebūtų nelaisvė, griežtesnis ar švelnesnis okupacinis režimas, vis vien jis negali uždrausti tautų apsisprendimo teisės. 1831 ir 1863 m. sukilimai priš rusų valdžią privertė ją sugriežtinti administracinį režimą autonominėje Lenkijos karalystėje. Buvo likviduoti Lenkijos karalystės autonominio valstybingumo atributai, tik buvo išlaikytos skirtingos nuo Rusijos administracinės institucijos. Į Lenkijos valdžios institucijų pareigybes imta skirti rusų valdininkus. Buvo unifikuojami Rusijos imperijos ir autonominės Lenkijos karalystės administraciniai teisės aktai ir sprendimai. Kol buvo sukurta Varšuvos generalgubernija, į kurią įėjo Suvalkų gubernija (vietoj Lenkijos Karalystėje egzistavusios Augustavo gubernijos), kuriai priklausė Užnemunė, šis procesas skaudžiai palietė lietuviškąją Užnemunę. Joje, siekiant atitraukti lietuvius nuo lenkiškojo išsivadavimo judėjimo (kaip ir toje Lietuvos dalyje, kuri po Lenkijos-Lietuvos valstybės padalijimų buvo tiesioginiai pavaldi Rusijai) į pagrindines administracines pareigybes ėmus skirti rusų kilmės tarnautojus, pasitvirtino straipsnio autorių tezė, kad carinė Rusija užkirto kelią valstybės tarnybos demokratizavimo procesui (ypač lietuviškoje Užnemunėje). Lenkiškose buvusios Lenkijos karalystės gubernijose naujai skiriami rusų valdininkai turėjo dirbti kartu su lenkų tarnautojais. 1865 m. pradžioje kartu su bendraisiais žemės reformos vykdymo nuostatais buvo paskelbtos 102
gminų (valsčių) pertvarkymo taisyklės. Pagal jas gminos valdžią sudarė: gminos susirinkimas, į kurį įėjo visi tos gminos gyventojai, turintieji ne mažiau kaip trijų margų žemės nuosavybę, gminos vaitas su savo padėjėjais šaltyšiais ir gminos teismas bei suolininkai. Gminos susirinkimo kompetencijai priklausė vaito bei kitų gminos pareigūnų rinkimas, bendri ūkiniai ir visuomeniniai reikalai, mokyklų steigimas ir priežiūra, mokesčių ir prievolių paskirstymas gminoje ir kt. Vaitas skelbė įvairius valdžios potvarkius, rinko iš valstiečių mokesčius, prižiūrėjo tvarką gminoje, rūpinosi jos gyventojų saugumu, prižiūrėjo, kad būtų taisomi keliai ir tiltai. Gminos teismą sudarė vaitas ir suolininkai. Suolininkus rinko gminos susirinkimas, atsižvelgdamas į gminos dydį nuo 2 iki 3 asmenų [13, p. 77]. Iš dalies galima teigti, kad gminų valdymas ir buvo pirmoji administracinė praktika Užnemunės lietuviams valstiečiams. Žemiausios administracinio valdymo grandies (gminos) reforma lyg ir turėjo padėti Užnemunės lietuvių valstiečių luomo pilietiškumui plėtotis. Tačiau, mūsų nuomone, šios reformos (suteikiant daugiau savarankiškumo žemiausioje savivaldos grandyje) turėjo kitų tikslų: paversti Užnemunės lietuvius valstiečius stipria atrama carinės Rusijos administracijai. Kita vertus, atsižvelgiant į rytietišką Rusijos imperijos valdymo pobūdį (toks valdymo pobūdis buvo taikomas po 1831 bei 1863 m. sukilimų buvusioje autonominėje Lenkijos karalystėje) Užnemunės lietuvių valstiečių nacionalinis ir pilietinis sąmoningumas formavosi gana sklandžiai. Pagrindinė šios teritorijos lietuvių pilietinio ir tautinio sąmoningumo formavimosi priežastis anksčiau, palyginti su likusia Lietuvos teritorija, panaikinta baudžiava. Šiame Lietuvos regione kilęs ir į kitas lietuvių gyvenamas teritorijas pasklidęs tautinis išsivaduojamasis judėjimas pavertė niekais rusų siekius paversti lietuvių valstiečius ir iš jų kilusią inteligentiją Rusijos administracijos atrama krašte. Lenkų viešojo administravimo istorijos tyrinėtojai analizuodami savo 1918 m. atsikūrusios šalies naujųjų valstybės tarnautojų veiklos efektyvumą pabrėžia, kad geriausi administratoriai buvo kilę iš Krokuvos ir Galicijos, kurios po Abiejų Tautų Respublikos padalijimų priklausė (su trumpomis pertraukomis) Austrijos-Vengrijos imperijai. Šioje okupuotos Lenkijos dalyje vietiniams gyventojams buvo suteikta didelė kultūrinė ir administracinė autonomija [6, p. 65 72]. Todėl nenuostabu, kad po Pirmojo pasaulinio karo atsikūrus Lenkijos valstybei šio regiono gyventojai buvo labiausiai pageidaujami šalies valstybės tarnyboje. Šio straipsnio autorių nuomone, tarpukario Lietuvos Respublikos raida po Pirmojo pasaulinio karo patvirtina teiginį, kad ir Užnemunės lietuvių valstiečių luomo atstovai, anksčiau negu kitose Lietuvos dalyse atleisti nuo baudžiavos, turėję daugiau gminų (valsčių) administravimo patirties, geriau išsilavinę, palyginti su kitų Lietuvos dalių lietuviais, atsikūrus Lietuvos valstybei (pirmąjį tarpukario Lietuvos egzistavimo dešimtmetį) užėmė didelę dalį atsakingų administracinių pareigybių įvairių lygių Lietuvos valstybės institucijose. Galima tvirtinti, kad XIX a. pabaigoje 1914 m. Rusijos imperijos, taigi ir jai priklausiusių lietuviškų žemių, administracinis teritorinis suskirstymas ir administracinio valdymo modelis nesikeitė. Okupuotos Lietuvos teritorija priklausė trims gubernijoms: Kauno, Vilniaus ir Suvalkų. Pastaroji priklausė Varšuvos generalgubernijai bei Vilniaus karo apygardai. Suvalkų gubernijoje nuo 1905 m. pabaigos iki 1908 m. pabaigos su nedidele pertrauka galiojo karo padėtis, o po to dar vienerius metus sustiprintos apsaugos padėtis. Karo padėties paskelbimas suteikdavo gubernatoriams plačius įgaliojimus. Privalomųjų potvarkių pažeidėjus jie galėjo bausti iki 3 mėn. kalėjimo ar tvirtovės bei bauda iki 3 000 rublių, paimti iš teismų nustatytos kategorijos bylas ir jas spręsti administracine tvarka, perduoti atskiras bylas karo teismui arba uždaram teismui, galėjo uždrausti masinius ir privačius susirinkimus, duoti potvarkius dėl įvairių pramonės ir prekybos įmonių uždarymo, sustabdyti periodinių leidinių leidimą, uždaryti mokyklas, ištremti į vidines gubernijas atskirus asmenis arba uždrausti jiems gyventi vietovėje, kurioje įvesta karo padėtis, paskelbti karo padėties laikotarpiui judamo turto sekvestrą bei nejudamo turto ir pajamų areštą ir kt. Manytina, kad tai buvo griežta administracinė sistema. Policijos ir žandarų valdybų viršininkai bei jų pavaduotojai turėjo teisę areštuoti (iki 2 savaičių) visus valstybei pavojingus asmenis, daryti kratas, uždėti areštą įtartinų asmenų turtui. 1914 m. rugpjūčio 1 d. prasidėjo Pirmasis pasaulinis karas ir Lietuva iš karto tapo pafrontės zona. 1914 m. vasarą caro įsaku pirmąkart po 1863 m. sukilimo karo padėtis buvo įvesta visose trijose lietuviškose gubernijose. 1915 m. pavasarį Vokietijos kariuomenė pradėjo naują puolimą. Rugpjūčio mėn. Rusijos kariuomenei pasitraukus iš autonominės Lenkijos karalystės į jos teritoriją įžengė vokiečių ir austrų armijos. Varšuvos generalguberniją ėmė administruoti vokiečiai, Liublino austrai. Suvalkų gubernija buvo priskirta Vokie- 103
tijos Rytų karinės vadovybės valdymo sričiai (Oberost). Išanalizavus valdymo pokyčius lietuviškoje Užnemunėje galima nustatyti tokius administracinės pertvarkos laikotarpius: 1) Nuo 1795 iki 1807 m., lietuviškąją Užnemunę valdant Prūsijai, buvo sustiprinta administracinė tvarka. Šioje teritorijoje dirbo ne tik vokiečių kilmės tarnautojai, bet ir lenkiškai kalbantys administracijos darbuotojai. 2) Nuo 1807 iki 1815 m., kai Užnemunė pateko į Varšuvos kunigaikštystės (priklausomos Napoleono Prancūzijos valstybės) teritoriją, buvo adaptuotas prancūziškas, centralizuotas administracinis valdymas. Kito valstybės tarnybos sistema: buvo siekiama, kad valstybės įstaigose (taip pat ir Užnemunėje) dirbtų įvairių luomų žmonės. 3) Nuo 1815 iki 1832 m. Rusijai pavaldžioje autonominėje Lenkijos karalystėje (taip pat ir Užnemunėje) vyravo panaši į napoleonišką valdymo modelį administracinė sistema. 4) Nuo 1832 iki 1915 m., viena vertus, Užnemunėje (ypač po 1831 ir 1863 m. sukilimų) kito ir griežtėjo valdymo sistema. Kita vertus, gminų (valsčių) reforma ir geros galimybės Užnemunės valstiečių vaikams siekti mokslo sudarė sąlygas to regiono lietuviams įgyti daugiau administracinės patirties (palyginti su likusia Lietuva). Teisiniai administraciniai pokyčiai lietuviškojoje Užnemunėje Abiejų Tautų Respublikos trečiojo padalijimo metu (1795 m.) Prūsijoje galiojo 1794 m. Prūsijos provincijų bendrasis krašto teisynas (Das Allgemeine Landrecht für die preussischen Staaten), apėmęs visus galiojančius prūsų teisės įstatymus: baudžiamuosius, civilinius, vekselių, prekybos bei kai kurias valstybinės, administracinės ir proceso teisės normas. Tai buvo savitas specializuotų įstatymų rinkinys, reguliuojantis visas įmanomas gyvenimo sritis ir atvejus. Pirmoje Teisyno dalyje buvo nustatytas asmenų turtinių teisių reguliavimas, o antroje asmens teisinė padėtis įvairiose bendruomenėse. Teisynas, parašytas ir išleistas vokiškai, buvo išverstas į lotynų kalbą. Be to, buvo padaryta jo santrauka lenkų kalba. Santrauka buvo atspausdinta ir išsiuntinėta į provincijas [10, p. 22 23]. Prūsijos karalius Fridrichas Vilhelmas II, pradėdamas valdyti šį kraštą, paskelbė, kad senieji vietiniai įstatymai, išskyrus baudžiamuosius, proceso bei reguliuojančius teismų santvarką, bus ne tik palikti galioti, bet ir sutvarkyti bei susisteminti. Tačiau Prūsijos vyriausybė 1797 m. balandžio 30 d. išleido specialų įstatymą Patentą apie įstatymus ir teises, kurie veikia ir turi būti vykdomi Naujuosiuose Rytprūsiuose. A. Janulaičio nuomone, įstatymas nustatė, kad Naujuosiuose Rytprūsiuose nuo 1797 m. rugsėjo 1 d. pradės galioti 1794 m. Prūsijos provincijų bendrasis krašto teisynas [8, p. 72 74]. Miestuose teismo funkcijas vykdė magistratai bei jų sudarytieji teismai. Taip pat veikė patrimoniniai teismai iš esmės dvarininkų teismai žemiausiojo luomo žmonėms. 1797 m. pavasarį įsigaliojo Teismų santvarkos įstatymas. Pagal jį teismas buvo atskirtas nuo administracijos, t. y. teismo bei administracijos funkcijos buvo atribotos. Todėl reikia pripažinti, kad iki tol buvusi aukščiausioji Rytprūsių administracija Karo ir ūkio rūmai daugeliu atveju atliko teismo funkcijas, ypač iždo bei privačių interesų kolizijų atvejais. Rūmai taip pat nagrinėjo savo valdininkų tarnybinių nusikaltimų ir nusižengimų bylas. Pagal naująjį Teismų santvarkos įstatymą Naujuosiuose Rytprūsiuose buvo įsteigtos dvi aukščiausiosios kolegijos Regentija bei Karo ir ūkio rūmai. Regentija buvo aukščiausioji teisminė instancija, savotiška krašto teisingumo kolegija, kuri tiesiogiai įgyvendino aukščiausią jurisdikciją bei prižiūrėjo pavietų, bažnyčių, patrimoninius ir kitus teismus [8, p. 119 124]. Užnemunę kuruojanti Regentija buvo įsteigta Balstogėje (Bialystoke). Ji buvo suformuota iš buvusios Vyriausiosios teisiamosios komisijos. Regentijai priklausė spręsti civilines ir baudžiamąsias bylas. Regentijos jurisdikcijos subjektai buvo visi bajorai, išskyrus atliekančius karo tarnybą, civiliai valdininkai bei tituluoti asmenys, taip pat visų tikybų dvasininkai. Pirma instancija pavieto teisme išnagrinėtoms byloms apeliacinė instancija buvo Regentijos pirmas ir antras senatai ir, išimtiniais atvejais, Vyriausiasis tribunolas Berlyne. Be pavietų teismų, miestuose ir kaimo vietovėse buvo numatyta steigti policijos teismus. Miestuose juos steigė policijos viršininkas, o kaimo vietovėse dvarininkai arba jų vietininkai. Tai buvo policijos vykdomosios, baudžiamosios ir administracinės institucijos, kurios baudė smulkius bajorus bei valstiečius už policijos nurodymų nevykdymą. Baudžiamieji asmenys galėjo per 24 valandas pasiskųsti Karo ir ūkio rūmams bei Regentijai. Nesant skundo arba jį atmetus bausmė buvo vykdoma tuoj pat. Valstiečiai buvo baudžiami vietoje, o smulkių 104
bajorų bylų protokolai buvo siunčiami pavieto teismui. Išimtiniais atvejais karaliaus įsakymu galėjo būti steigiami ekstraordinariniai teismai ypatingoms byloms nagrinėti. Užnemunėje toks teismas buvo įsteigtas 1801 m. ir pavadintas Karo civiline komisija. Po Prancūzijos ir Prūsijos karo, įkūrus Prancūzijai pavaldžią Varšuvos kunigaikštystę, į kurią įėjo ir lietuviškoji Užnemunė, Napoleonas panaikino joje Prūsijos teisės galiojimą ir 1807 m. liepos 22 d. paskelbė, kad nuo 1808 m. gegužės 1 d. Varšuvos kunigaikštystėje įvedamas Prancūzijos 1804 m. Civilinis kodeksas (Napoleono kodeksas, teisynas), griežčiausiai uždraudžiant daryti jame bet kokius pakeitimus. Tikrasis kodekso pavadinimas buvo Code civil de francais (Prancūzų tautos civilinis kodeksas). Tuo, ką išreiškė jo pavadinimas, kaip ir kitais savo aspektais, jis skyrėsi nuo visų ankstesnių kodifikacijų. Palyginti su Rusijos imperijos įstatymų sąvadu, kodeksas buvo daug aukštesnio lygio. Jis pagrįstai laikomas pirmuoju naujųjų laikų kodeksu [1, p. 24]. Reikia priminti, kad XIX a. pradžioje pradėjo formuotis šiuolaikinė administracinė teisė, kuri buvo kuriama kaip teisės normų, reglamentuojančių piliečių ir viešosios administracijos santykius, visuma. Napoleono Prancūzija buvo viena iš šios teisės šakos kūrimo pradininkių kontinentinėje Europoje [5, p. 47]. XIX a. Prancūzijos ir kitų kontinentinės Vakarų Europos piliečiams buvo suteikta galimybė teistis su viešosios administracijos įstaigomis. Tai buvo didelis žingsnis modernizuojant viešojo valdymo sistemą. Visa tai, neabejotinai, teigiamai paveikė nuo prancūzų priklausomą Varšuvos kunigaikštystės administracinę sistemą. Teisiniai administravimo aspektai visada buvo dominuojantys kontinentinės Europos šalių viešojo administravimo tradicijoje. 1832 m., jau nuo Rusijos priklausomoje, autonominėje Lenkijos karalystėje buvo įvestas Organinis statutas. Pagal Statuto 33 straipsnį karalystėje galiojantys įstatymai ir administraciniai aktai turėjo būti skelbiami lenkų kalba Įstatymų dienraštyje (Dziennik praw), o pagal 34 straipsnį vietinėje administracijoje ir teismuose vartojama lenkų kalba. Nuo 1867 m. Lenkijos karalystės įstatymus skelbė Valdantysis Senatas bendra Rusijos imperijai nustatyta tvarka. Įstatymai buvo perspausdinami Įstatymų dienraštyje ; nuo 1871 m. jį uždarius imta viską skelbti rusų kalba [2, p. 296 297; 5, p. 178 181]. Prancūzijos civilinis kodeksas kartu su paminėtais Lenkijos karalystės įstatymais, padariusiais reikšmingus Civilinio kodekso pakeitimus, veikė iki Pirmojo pasaulinio karo, o lietuviškojoje Užnemunėje galiojo iki pat 1940 metų. Išvados ir apibendrinimai 1795 m. lietuviškąją Užnemunę prijungus prie Prūsijos valdymo sistema buvo sugriežtinta: sustiprinta administracinė drausmė. Prūsijos valdymo laikotarpiu Užnemunėje dirbo ne tik vokiečių kilmės valdininkai, bet ir lenkai tarnautojai. Pastarieji privalėjo gerai kalbėti vokiškai. Lietuviškai kalbančių valdininkų šioje teritorijoje dar negalėjo būti, kadangi lietuviškai kalbantys gyventojai priklausė valstiečių luomui, o baudžiavos naikinimo procesas dar tik buvo prasidėjęs. Varšuvos kunigaikštystės (vasalinės nuo Prancūzijos priklausomos valstybės) valdymo laikotarpiu lietuviškojoje Užnemunėje (kaip ir kitose Varšuvos kunigaikštystės dalyse) įsivyravo ir buvo adaptuota Napoleono Prancūzijos centralizuota administravimo sistema. Napoleonas siekė atverti valstybės tarnybą visiems talentingiems pilečiams, neatsižvelgiant į jų socialinę kilmę. Prancūzijos imperatorius panaikino baudžiavą Varšuvos kunigaikštystėje, todėl galima daryti prielaidą, kad ateityje turėjo būti sudarytos sąlygos siekti valstybės tarnautojų pareigybių Užnemunės lietuvių valstiečių luomo atstovams. Vėlesnis Užnemunės prijungimas prie Rusijos pristabdė administracinių įstaigų demokratizavimo procesą. Nuo 1815 iki 1832 m. Rusijos autonominėje priklausomybėje suformuotos Lenkijos karalystės administracinis režimas mažai kuo skyrėsi nuo napoleoniško administracinio modelio. Autonominėje valstybėje buvo sudarytos sąlygos toliau formuotis profesionaliam valstybės tarnautojų korpusui. Tačiau šios minimalios laisvės negalėjo atstoti savarankiškos valstybės siekio. Po 1831 ir 1863 m. sukilimų Rusijos administracinis valdymas permanentiškai griežtėjo ir Užnemunėje. Į valdininkų pareigybes Rusija ėmė skirti rusų tautybės tarnautojus ir taip užkirto kelią valstybės įstaigų demokratizacijos procesui bei Užnemunės administracinių įstaigų sulietuvinimui. Gminų (valsčių) reforma (suteikiant daugiau teisių valstiečiams administruojant valsčius) turėjo tikslą Užnemunės lietuvius paversti carinės Rusijos administracijos šalininkais (iki 1915 m.). Kita vertus, anksčiau, palyginti su kitais Lietuvos regionais, panaikinta baudžiava, galimybė siekti mokslo ir dalinė gminų administravimo patirtis Užnemunės lietuviams sudarė sąlygas nuo 1918 m. pirmąjį 105
tarpukario Lietuvos Nepriklausomybės dešimtmetį užimti nemažai administracinių pareigybių įvairiose tarnybose. Teisiniai administraciniai pokyčiai lietuviškojoje Užnemunėje (1795 1915 m.) buvo priklausomi nuo šį kraštą administravusios šalies. Vienas pagrindinių teisės šaltinių, kurie išliko galioti keičiantis Užnemunės administraciniam priklausomumui ir statusui, buvo Napoleono kodeksas. Šis civilinės teisės šaltinis Užnemunėje galiojo nuo 1808 m. gegužės 1 d. iki pat 1940 m. vidurio. Napoleono kodeksas buvo ir tarpukario Lietuvos teisės šaltinis. Literatūra 1. Andriulis, V. Teisės vystymo Lietuvoje XIX a. klausimu. Lietuvos TSR aukštųjų mokyklų mokslo darbai, Teisė. 1972, t. 11, 24. 2. Andriulis, V.; Maksimaitis, M.; Pakalniškis, V.; Pečkaitis J., Šenavičius A. Lietuvos teisės istorija. Vilnius: Justitia, 2002. 3. Bartoszewicz, K. Utworzenie Królestwa Kongresowego. Kraków, 1916. 4. Dundulis, B. Lietuva Europos politikoje 1795 1815. Vilnius, 1998. 5. Izdebski, H. Historja administracji. Warszawa: PWN, 1984. 6. Izdebski, H.; Kulesza M. Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Warszawa: Wyd. 2., 1999. 7. Janulaitis, A. Napoleono teisynas. Jo atsiradimas ir veikimas Prancūzijoj, išsiplėtimas svetur o ypatingai Lietuvos Užnemunėje. Kaunas, 1930. 8. Janulaitis, A. Užnemunė po Prūsais (1795 1807). Istorinis teisės ir politikos tyrinėjimas. Kaunas, 1928. 9. Kornaś, J. Administracja publiczna w Polsce. Administracja publiczna (red. nauk. J. Hausner). Warszawa: PWN, 2005, 103 118. 10. Maksimaitis, M. Lietuvos teisės šaltiniai 1918 1940 metais. Vilnius: Justitia, 2001. 11. Maksimaitis, M.; Vansevičius S. Lietuvos valstybės ir teisės istorija. Vilnius: Justitia, 1997. 12. Schmidt, R. Städtewesen u. Bürgertum in Neuostpreussen. Königsberg, 1913. 13. Tyla, A. Lietuvos valdymo 1900 1914 metais ypatumai. Lietuvos TSR Mokslų akademijos darbai. Serija A. 1968, t. 2 (27), 75 93. 14. Bасиленко, И. Государственное и муниципальное управление. Москва: Гардарики, 2005. Antanas Šenavičius Vainius Smalskys Administrative reforms in Užnemunė (1795 1915) Summary In 1795 when Užnemunė (a territory in Lithuania) was incorporated into Prussia the administrative discipline in that region was strenghtened. During the Prussia s government in Užnemunė not only German clerks were working in the administrative institutions of the territory but also polish officials. During the times of the Duchy of Warsaw (Napoleon France vassal state) in Lithuanian Užnemunė (as well as other regions of the Duchy of Warsaw) the centralized administrative system of Napoleon France was adopted. During the time when Užnemunė region was governed by Russia the administration process has permanently stiffened. After 1831 and 1863 rebellions Russia placed more and more Russian officials to the administrative posts in Užnemunė thus precluding the democratization process of the State institutions and lithuanization of Užnemunė administrative institutions. Administrative and legal alterations in Lithuanian Užnemunė depended on countries that ruled that region. Antanas Šenavičius Kauno technologijos universiteto Teisės katedros docentas, socialinių mokslų daktaras. Elektroninis paštas antanas.senavičius@ktu.lt Vainius Smalskys Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo katedros docentas, socialinių mokslų daktaras. Elektroninis paštas vainius.smalskys@gmail.com Straipsnis pateiktas 2009 m. vasario mėn.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2009 m. gegužės mėn. 106